“梵僧燔指”使普陀山“灵迹始著”，慧锷请观音使它有了自己供奉的主神，无论这两个传说的历史可信度有多高，它们都成功地使人们相信，普陀山观音道场的建立，这两个事件都是标志。
但是传说不能代替历史，它们或许可以增加历史的丰富性却不能成为历史本身。以这两个事件为基础建立起来的观音道场，其实仅仅是一种文化意义上的形成，并非制度和政策层面的确立。
那么标志普陀山观音道场真正确立的政策节点，究竟在哪里呢？
我认为是南宋宰相史弥远奏立的“五山十刹”制度。史弥远通过自己的努力，让普陀山名列“十刹”之一，成为朝廷直接管理的江南名刹，从而在政策制度上，保障了普陀山的繁荣兴盛。
1
随着北宋的灭亡，政治中心开始南移。南宋政权在临安（杭州）建立，一道南下的还有北宋的“神祇”。这些神祇主要包含三类。一类是赵宋皇族的祖先神；第二类是原来设在东京汴梁（开封）的各种佛寺道观；三是汴梁民间的一些祠庙。
可见南宋政府是继承了北宋的宗教信仰的，当然由于吸取了宋徽宗过于崇信道教而导致误政亡国的教训，南宋政府有意压制道教的“独大”，佛教地位开始大幅度提高。根据有关记载，由随驾南渡僧人创建、重建或原东京寺院在临安复建的寺庙，一共有二十二所。而“御前宫观，在杭城者六，在湖边者三”，才九所，所以至少在数量上，佛寺已经超过道观了。
在改变宗教倾向的同时，南宋政府对于宗教的管理，也进一步加强了。宋朝继承唐朝政府管理宗教的制度，建立起从中央到地方的各级宗教管理机构。其最高官职叫“功德使”，后来为鸿胪寺，最后发展成“祠部”，整整一个独立的政府部门，管理上也越来越规范和严格了。
为了便于管理，也为了提高一些大寺大庙的地位，宋朝政府给各寺庙分成了等级。其中级别最高的叫“十方寺院”，这些寺院的住持，都是“敕差”也就是皇帝直接任命的。它们与朝廷的关系非常密切。
进入史弥远所处的南宋宁宗时代，道教已经式微，朝廷的宗教政策，已经完全倾向于佛教。所以进一步提高佛教名刹的地位，就显得必要了。对普陀山影响巨大的“五山十刹”制度，就是这个时候出现的。
而设立这种制度的奏请者，便是史弥远。
2
关于南宋时期“五山十刹”制度与史弥远的关系，在明清典籍里，有很多记载。
明初宋濂《住持净慈禅寺孤峰德公塔铭》：“逮乎宋季，史衡王奏立五山十刹……”明确指出“五山十刹”制度是史弥远奏立的。明田汝成《西湖游览志》也说：“……时宰臣建议，以京辅佛寺，推次甲乙，尊表五山，为诸刹纲领。 ”根据年度推断，这个“时宰”，当是史弥远无疑。
而明僧释广宾在《上天竺山志》中更是直截了当地说：“宋史弥远，四明人，当国日奏立五山十刹，比仕官之九棘三槐，仍分禅教，如文武班。僧必出小院，声华彰著，拾级而升。 ”
释广宾的这个记载，除了指出“五山十刹”制度是史弥远奏立外，还告诉我们两条重要信息，一条是这个“五山十刹”制度将寺院分出了等级，像列入“五山十刹”的这些高级寺院，由朝廷直接掌控。可见这“五山十刹”是一种管理宗教的政策上的制度；另一条是“五山十刹”分成两种，分别叫“禅”和“教”，于是也就有了“禅院五山十刹”和“教院五山十刹”的区别。当然这种区别，只不过是分类管理的需要，至于朝廷直接掌控这一点，则是没有任何差异的。
“禅”和“教”的区别，也就是“禅宗”和“教宗”的区别。“禅宗”主张不立文字，“教宗”则以研习和阐释为主。明僧释广宾在《上天竺山志》中记载说那时候“仍分禅教”，这说明在南宋时候，佛教“禅宗”和“教宗”两大流派是并存的。正因为并存，而朝廷也不愿意分出主次，所以才有“禅院五山十刹”和“教院五山十刹”共列的现象出现。
据田汝成《西湖游览志余》，“教院五山十刹”分别是：“钱塘上天竺寺、下天竺寺、温州能仁寺、宁波白莲寺为教院五山（其中一山不详）；钱塘集庆寺、演福寺和普福寺，湖州慈感寺，宁波宝陀寺，绍兴湖心寺、苏州大善寺和北寺，松江延庆寺，建康瓦棺寺，为教院十刹。 ”
这其中的“宁波宝陀寺”，指是便是普陀山的普济寺。它属于“教院十刹”之中。普陀山历代高僧都有著述，所以把它归为“教院”派，是有道理的。
3
史弥远奏立“五山十刹”制度的基础主要有两条：一条是南宋朝廷本来就存在有“御前五山”之类的说法。这从南宋周密笔记著作《癸辛杂识》可以看到。另一条是佛教教义中也有这方面的基础。有佛经记载说：“佛在世时，有鹿苑、祇园、竹林、大林、那烂陀五精舍。佛灭度后，有顶塔、牙塔、齿塔、发塔、爪塔、钵塔、锡塔、瓶塔、盥塔十塔所。宋宁宗时，卫王史弥远奏立五山十刹，以准竺国。”
但我觉得，史弥远奏立“五山十刹”制度，还有一个非常重要的基础，那就是他自己对于普陀山的深厚感情。
这种感情甚至是史家两代人的累积。
作为与舟山一海之隔的宁波鄞县人，史弥远和他父亲史浩多次上普陀山礼佛。无论是机缘巧合，还是后人的有意虚构，他们都有在普陀山潮音洞见到观音现身的神奇经历。除此之外，他们还特地在家乡鄞县的东钱湖畔月波山上，模仿“菩萨示现之所”的普陀山潮音洞，建立起“补陀洞天”。
月波山位于东钱湖的东南方向，山形如弯月伸向湖心，湖水浩淼，山峰挺立，与普陀山潮音洞的形势也算吻合，在此地建立“补陀洞天”显然经过精心选择，而不是随意为之。
本有“御前五山”的政策基础，又有“五精舍”和“十塔所”的佛理传统，对于普陀山有深厚感情的史弥远，抓住宋宁宗从道教转向佛教的宗教政策改变的良机，非常及时地提出了设立“五山十刹”制度的建议，同时又不动声色地将普陀山列入其中。
对史弥远言听计从的宋宁宗，当即批准了这道奏章。
普陀山真正进入朝廷视野的机会，终于来临了！
4
“朝廷情结”是普陀山文化的一个传统。盛熙明《补陀洛伽山传》记载的以下两件事，就可以证明这一点：“宋元丰三年，王舜封，使三韩。遇风涛有感，以事上闻。赐额曰宝陀观音寺。置田积粮，安众修道，岁许度一僧。 ”“绍兴元年辛亥，真歇禅师清了，自长芦南游，浮海至此，结庵山椒，扁（匾）曰‘海岸孤绝禅林’。英秀多依之。郡请于朝，易律为禅。 ”
第一则记载说，“宝陀观音寺”的名称是皇上赐予的，寺田等物产，也来自于朝廷的赐予。第二则记载说，真歇禅师的“易律为禅”，也是报请朝廷得到批准以后才实施的。
可见普陀山早在建立观音道场的草创阶段，就已经有“皇家禅林”的色彩。只是在史弥远将宝陀寺奏请纳入“教院十刹”之前，普陀山的这种“皇家禅林”色彩是不固定的，朝廷对于普陀山的一些支持，其实是它整个宗教政策的一部分，并非是对于普陀山有什么特别的恩宠。
但是自从普陀山进入“教院十刹”行列以后，朝廷的态度立即两样了。且看盛熙明《补陀洛伽山传》的记载：
宋宁宗嘉定三年八月，普陀山遭遇大风暴，宝陀寺供奉观音的圆通殿被摧毁。“住山德韶言于朝”，说明这个时候的普陀山住持，可以直接向朝廷禀报了，再也不需要像以前那样由“王舜封……以事上闻”“郡请于朝”这种间接传递了。这是普陀山已经进入朝廷直接管辖范围的证据。
宋宁宗政府一得到报告后，立即拨巨款进行重建，并且拨款支持的时间竟然长达七年，而且还再用六年时间修建了潮音洞前面的石桥。不仅如此，宁宗还御笔亲题了“圆通宝殿大士桥”。同时拨给“田五百六十七亩，山千六百七亩”等大量寺产。显然只有进入朝廷直管的“五山十刹”行列，普陀山才会得到朝廷如此高度的重视和支持。
从那以后,无论是明朝这样的汉人政权，还是元、清这样的“异族”统治，朝廷对于普陀山，都采取直接管理的办法。这种制度性政策保持了普陀山数百年的繁华和兴盛。虽然有明初和清初的严厉海禁造成了普陀山一度的荒芜，但总的来看，各代君王通过赐额、拨款、送经、修建寺庙等各种途径，都表达了对于普陀山的大力支持。普陀山这种浓厚的“皇家”色彩，一直保持到“朝廷”消失才淡去，最终为自民国开始的“民间”所取代。
